Abril de 2027, Volumen 2

Volume II - Resposta: resiliência, longo prazo e aparato documental

A Parte IV muda de registo. As Partes I a III descreveram, explicaram e projectaram; esta prescreve. Prescrever impõe uma disciplina que o resto da obra não exigia: cada recomendação tem de nomear o instrumento jurídico concreto, a base legal que o suporta, o actor competente para o adoptar, o prazo realista em que é executável e o obstáculo que previsivelmente encontrará. Uma recomendação que não faça as cinco coisas não é uma recomendação — é uma opinião, e as opiniões não sobrevivem a um Conselho. Este capítulo aplica a regra sem excepção e assinala, em cada caso, o que já existe em direito positivo e o que é proposta do autor, marcando esta segunda categoria de forma expressa sempre que ocorra.

Convém fixar o objecto. Por blindagem entende-se aqui, na continuidade do desenho «à prova de veto» definido em § 1.4, a propriedade de um dispositivo cuja interrupção exige mais do que o voto negativo de um Estado-Membro isolado. A definição é deliberadamente modesta: não afirma que o dispositivo seja invulnerável, mas apenas que a sua paragem tem um preço de coligação. E a blindagem afere-se por três testes cumulativos, que serão aplicados a cada instrumento inventariado na secção 12.1. O primeiro é a regra de decisão: unanimidade, maioria qualificada, processo legislativo ordinário, ou nenhuma — porque um acto já adoptado e executado não exige regra de decisão nenhuma. O segundo é a exposição temporal: a data do próximo acto que o dispositivo obriga a praticar, porque um instrumento cuja próxima renovação cai em Julho de 2027 está exposto e um instrumento cujo próximo acto exigido cai em Dezembro de 2029 não está. O terceiro é a reversibilidade: se o desfazimento exige a mesma regra que a criação — caso em que a unanimidade, longe de ser apenas um obstáculo, é também uma protecção, ponto que será desenvolvido em § 12.2.6 e que atravessa toda a Parte IV.

A ordem de grandeza do que está em causa deve ser dita antes de qualquer classificação. A União e os seus Estados-Membros mobilizaram, através do orçamento da União, cerca de 107 mil milhões de euros para a Ucrânia; somando o apoio militar, o acolhimento de refugiados e as receitas dos activos russos imobilizados, o total ascende a 220,3 mil milhões [1]. O Serviço Europeu para a Acção Externa cifra, com dados a 1 de Julho de 2026, o apoio militar da União e dos Estados-Membros em 77 mil milhões de euros [2]. Do outro lado do balanço, o orçamento ucraniano de 2026 previa uma necessidade de financiamento externo de aproximadamente 49,3 mil milhões de dólares, correspondente a 43 % da despesa total, e o Centro de Estudos Orientais de Varsóvia estimava, a 17 de Dezembro de 2025, um hiato de financiamento de 60,8 mil milhões de dólares para o biénio de 2026-2027 [3]; a 22 de Agosto de 2026, segundo relato de imprensa cuja fiabilidade se assinala como inferior à das fontes institucionais, o défice não coberto do orçamento de 2026 excedia 36 mil milhões de dólares, tendo Kiev recebido menos de 13 dos 49 previstos, e a solicitação para 2027 rondaria os 52 mil milhões [4]. O fluxo militar europeu estabilizou, segundo os dados do Instituto de Kiel divulgados a 8 de Agosto de 2026, em pouco mais de 2 mil milhões de euros por mês, cerca de 500 milhões abaixo da média dos anos anteriores, por cessação das doações norte-americanas [5]. É este o volume que a Parte IV procura tornar independente do voto de um Estado-Membro isolado; e a primeira operação necessária não é propor, mas inventariar.

A literatura corrente sobre a unanimidade europeia sofre de um vício analítico recorrente: trata «veto» como categoria única. Não é.

La quatrième partie change de registre. Les parties I à III décrivaient, expliquaient et présentaient des perspectives ; celle-ci prescrit. Prescrire impose une rigueur que le reste de l’ouvrage n’exigeait pas : chaque recommandation doit mentionner l’instrument juridique précis, le fondement juridique qui la sous-tend, l’acteur compétent pour l’adopter, le délai réaliste de sa mise en œuvre et l’obstacle qu’elle est susceptible de rencontrer. Une recommandation qui ne remplit pas ces cinq conditions n’est pas une recommandation, mais un avis, et les avis ne résistent pas à l’examen du Conseil. Ce chapitre applique cette règle sans exception et indique, dans chaque cas, ce qui existe déjà en droit positif et ce qui constitue la proposition de l’auteur , en signalant expressément cette seconde catégorie chaque fois qu’elle apparaît.

Il convient de préciser l'objet. Par « protection » , nous entendons ici, dans la continuité du principe de « protection contre le veto » défini au paragraphe 1.4, la propriété d'un instrument dont l'interruption requiert plus qu'un simple vote négatif d'un État membre. La définition est volontairement modeste : elle ne prétend pas que l'instrument est invulnérable, mais seulement que son interruption a un coût pour la coalition. La protection est mesurée par trois critères cumulatifs, qui seront appliqués à chaque instrument énuméré au paragraphe 12.1. Le premier critère est la règle de décision : unanimité, majorité qualifiée, procédure législative ordinaire ou absence de règle – car un acte déjà adopté et exécuté ne requiert aucune règle de décision. Le second critère est l'exposition temporelle : la date du prochain acte que l'instrument impose, car un instrument dont le prochain renouvellement intervient en juillet 2027 est exposé, contrairement à un instrument dont le prochain acte requis intervient en décembre 2029. La troisième est la réversibilité : la question de savoir si l'annulation nécessite la même règle que la création — auquel cas l'unanimité, loin d'être simplement un obstacle, est aussi une protection, un point qui sera développé au § 12.2.6 et qui traverse toute la partie IV.

L’ampleur des enjeux doit être soulignée avant toute classification. L’Union et ses États membres ont mobilisé, via le budget de l’Union, environ 107 milliards d’euros pour l’Ukraine ; en ajoutant le soutien militaire, l’accueil des réfugiés et les recettes provenant des avoirs russes immobilisés, le total atteint 220,3 milliards d’euros [1]. Le Service européen pour l’action extérieure, avec des données au 1er juillet 2026, chiffre le soutien militaire de l’Union et des États membres à 77 milliards d’euros [2]. Par ailleurs, le budget ukrainien pour 2026 prévoyait un besoin de financement extérieur d’environ 49,3 milliards de dollars, soit 43 % des dépenses totales, et le Centre d’études orientales de Varsovie estimait, le 17 décembre 2025, un déficit de financement de 60,8 milliards de dollars pour l’exercice biennal 2026-2027 [3]. Le 22 août 2026, selon un article de presse dont la fiabilité est jugée inférieure à celle des sources institutionnelles, le déficit budgétaire non couvert pour 2026 dépassait 36 milliards de dollars, Kiev n'ayant reçu que moins de 13 milliards sur les 49 attendus, et la demande pour 2027 s'élevait à environ 52 milliards [4]. Les flux militaires européens se sont stabilisés, selon les données de l'Institut de Kiel publiées le 8 août 2026, à un peu plus de 2 milliards d'euros par mois, soit environ 500 millions de moins que la moyenne des années précédentes, en raison de l'arrêt des contributions américaines ...