Autonomie stratégique de l’Union européenne et du Portugal

Un mot venu de la mer.

Certaines expressions politiques intègrent le vocabulaire public par le biais des archives, lentement, presque silencieusement, tandis que d'autres surgissent d'un lieu précis, d'une date, d'une poignée de main qui se révélera plus tard historique. L'autonomie stratégique européenne appartient à cette seconde catégorie. Elle est née, symboliquement, au bord de la mer : dans le port fortifié de Saint-Malo, à l'extrême nord de la Bretagne, lors d'un week-end froid de décembre 1998. C'est là que le président français Jacques Chirac et le Premier ministre britannique Tony Blair se sont rencontrés pour reconnaître, pour la première fois conjointement et formellement, que l'Union européenne devait posséder la capacité d'agir de manière autonome, appuyée par des forces militaires fiables, les moyens de décider de leur emploi et la volonté de le faire, afin de répondre aux crises internationales (CVCE, 1998). À cet instant, deux pays historiquement en désaccord sur presque tous les aspects de la défense européenne ont ouvert une brèche dans la compréhension. De cette brèche allait émerger, pendant plus de vingt-cinq ans, tout un édifice conceptuel, institutionnel et politique.

Il est tentant, aujourd'hui, de considérer Saint-Malo comme le point de départ d'une trajectoire inéluctable. Pourtant, fin 1998, personne n'avait anticipé la suite des événements. Le Conseil européen de Cologne s'est tenu en juin 1999, suivi du Conseil d'Helsinki en décembre de la même année, ce dernier avec pour objectif principal le recrutement de soixante mille personnes. Puis est venue la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), institutionnalisée en 2003, et sa transformation en politique de sécurité et de défense commune (PSDC) avec le traité de Lisbonne. Ont suivi la stratégie globale de 2016, la coopération structurée permanente lancée en 2017, le Fonds européen de défense en 2018 et la boussole stratégique en 2022. Enfin, le Livre blanc sur la défense européenne – Préparation à l'horizon 2030, présenté par Kaja Kallas et Andrius Kubilius en mars 2025 (Commission européenne, 2025). Saint-Malo était une promesse qui a mis longtemps à se réaliser, mais dont la signification n'a jamais quitté le vocabulaire européen.

L'origine maritime de cette expression revêt un caractère symptomatique. En géographie politique européenne, la mer est à la fois frontière et pont, point de départ et ligne de défense. L'autonomie stratégique, à l'instar de la mer, est ambiguë : elle peut séparer ou unir, être un obstacle ou une voie. Rien n'y est univoque. Saint-Malo n'a pas proclamé de rupture avec l'Alliance atlantique ; au contraire, il a réaffirmé que l'OTAN demeurait le fondement de la défense collective de ses membres. Mais il a laissé entendre, avec une gravité quasi liturgique, que l'Europe devait pouvoir agir même lorsque les États-Unis ne le voulaient pas ou ne le pouvaient pas. Cette allusion, insignifiante dans le contexte complaisant de l'après-guerre froide, allait devenir, un peu plus d'un quart de siècle plus tard, l'enjeu central de la politique étrangère européenne.

Aujourd'hui, en mai 2026, cet ouvrage est écrit à un moment où cette insinuation est devenue une urgence. Le retour de Donald Trump à la Maison-Blanche en janvier 2025, la guerre prolongée en Ukraine et le virage protectionniste de l'économie mondiale sont aggravés par la fracture technologique entre les États-Unis et la Chine, la militarisation de l'espace et l'instrumentalisation croissante des chaînes de valeur critiques...

Uma Europa entre a urgência e a hesitação

Uma palavra que veio do mar

Há expressões políticas que entram no vocabulário público pela porta dos arquivos, lentamente, quase em surdina, e há outras que irrompem a partir de um lugar concreto, de uma data, de um aperto de mão que mais tarde se descobrirá histórico. A autonomia estratégica europeia pertence a esta segunda família. Nasceu, simbolicamente, junto ao mar: no porto fortificado de Saint-Malo, no extremo norte da Bretanha, num fim de semana frio de dezembro de 1998. Foi aí que o presidente francês Jacques Chirac e o primeiro-ministro britânico Tony Blair se encontraram para reconhecer, pela primeira vez de forma conjunta e formal, que a União Europeia devia possuir capacidade de ação autónoma, sustentada por forças militares credíveis, pelos meios para decidir empregá-las e pela vontade de o fazer, a fim de responder a crises internacionais (CVCE, 1998). Naquele instante, dois países que historicamente discordavam quase sobre tudo no domínio da defesa europeia abriram uma fresta de entendimento. Dessa fresta sairia, ao longo de duas décadas e meia, todo um edifício concetual, institucional e político.

É tentador, hoje, retrospetivar Saint-Malo como momento inaugural de uma trajetória inevitável. Mas a verdade é que, nesse fim de 1998, ninguém previa a sequência exata que se seguiria. Viriam o Conselho Europeu de Colónia em junho de 1999 e o de Helsínquia em dezembro do mesmo ano, este último com o seu Headline Goal de sessenta mil efetivos. Seguir-se-iam a Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD), institucionalizada em 2003, e a sua transmutação em Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) com o Tratado de Lisboa. Depois, a Estratégia Global de 2016, a Cooperação Estruturada Permanente lançada em 2017, o Fundo Europeu de Defesa em 2018 e a Bússola Estratégica em 2022. Por último, o Livro Branco para a Defesa Europeia — Readiness 2030, apresentado por Kaja Kallas e Andrius Kubilius em março de 2025 (Comissão Europeia, 2025). Saint-Malo foi uma promessa que tardou a cumprir-se, mas cuja semântica nunca mais abandonou o vocabulário europeu.

Há nesta proveniência marítima da expressão algo de sintomático. O mar é, na geografia política europeia, simultaneamente fronteira e ponte, lugar de partida e linha de defesa. A autonomia estratégica, tal como o mar, é ambígua: pode separar ou pode aproximar, pode ser obstáculo ou ser via. Nada nela é unívoco. Saint-Malo não declarou uma rutura com a Aliança Atlântica; pelo contrário, reafirmou que a OTAN continuava a ser o fundamento da defesa coletiva dos seus membros. Mas insinuou, com cuidado quase litúrgico, que a Europa deveria ser capaz de agir mesmo quando os Estados Unidos não quisessem ou não pudessem agir. Essa insinuação, irrelevante no quadro complacente do pós-Guerra Fria, tornar-se-ia, pouco mais de um quarto de século depois, na questão central da política externa europeia.

A word that came from the sea.

There are political expressions that enter the public vocabulary through the door of the archives, slowly, almost silently, and there are others that erupt from a specific place, a date, a handshake that will later be revealed as historic. European strategic autonomy belongs to this second family. It was born, symbolically, by the sea: in the fortified port of Saint-Malo, in the far north of Brittany, on a cold weekend in December 1998. It was there that French President Jacques Chirac and British Prime Minister Tony Blair met to recognize, for the first time jointly and formally, that the European Union should possess the capacity for autonomous action, supported by reliable military forces, the means to decide how to employ them, and the will to do so, in order to respond to international crises. (CVCE, 1998). At that moment, two countries that historically disagreed on almost everything in the field of European defense opened a crack of understanding. From this crack would emerge, over two and a half decades, an entire conceptual, institutional, and political edifice.

It is tempting, today, to look back at Saint-Malo as the inaugural moment of an inevitable trajectory. But the truth is that, at the end of 1998, nobody foresaw the exact sequence that would follow. The Cologne European Council came in June 1999, and the Helsinki Council in December of the same year, the latter with its Headline Goal of sixty thousand personnel. Then came the European Security and Defence Policy (ESDP), institutionalized in 2003, and its transformation into a Common Security and Defence Policy (CSDP) with the Treaty of Lisbon. After that, the 2016 Global Strategy, the Permanent Structured Cooperation launched in 2017, the European Defence Fund in 2018, and the Strategic Compass in 2022. Finally, the White Paper on European Defence – Readiness 2030, presented by Kaja Kallas and Andrius Kubilius in March 2025 (European Commission, 2025). Saint-Malo was a promise that took a long time to be fulfilled, but whose semantics have never left the European vocabulary. There is something symptomatic in the maritime origin of the expression. In European political geography, the sea is simultaneously a border and a bridge, a starting point and a line of defense. Strategic autonomy, like the sea, is ambiguous: it can separate or it can bring together, it can be an obstacle or a path. Nothing about it is univocal. Saint-Malo did not declare a rupture with the Atlantic Alliance; on the contrary, it reaffirmed that NATO continued to be the foundation of the collective defense of its members. But it hinted, with almost liturgical care, that Europe should be able to act even when the United States did not want to or could not act. This hint, irrelevant in the complacent context of the post-Cold War era, would become, little more than a quarter of a century later, the central issue of European foreign policy. oday, in May 2026, this book is being written at a time when that insinuation has become an emergency. Donald Trump's return to the White House in January 2025, the prolonged war in Ukraine, and the protectionist shift in the global economy are compounded by the technological fracture between the United States and China, the militarization of space, and the increasing instrumentalization of critical value chains. All of this contributes to making what was a conjectural hypothesis in 1998 a condition for political survival today. The question is no longer whether Europe should become strategically autonomous...

Una palabra que vino del mar.

Hay expresiones políticas que se incorporan al vocabulario público a través de los archivos, lentamente, casi en silencio, y otras que surgen de un lugar, una fecha o un apretón de manos concretos, que más tarde se revelarán como históricos. La autonomía estratégica europea pertenece a esta segunda categoría. Nació, simbólicamente, junto al mar: en el puerto fortificado de Saint-Malo, en el extremo norte de Bretaña, un frío fin de semana de diciembre de 1998. Allí se reunieron el presidente francés Jacques Chirac y el primer ministro británico Tony Blair para reconocer, por primera vez de forma conjunta y formal, que la Unión Europea debía poseer la capacidad de actuar de forma autónoma, respaldada por fuerzas militares fiables, los medios para decidir cómo emplearlas y la voluntad de hacerlo, para responder a las crisis internacionales (CVCE, 1998). En ese momento, dos países que históricamente habían discrepado en casi todo lo relacionado con la defensa europea abrieron una pequeña brecha de entendimiento. De esta brecha surgiría, a lo largo de dos décadas y media, todo un edificio conceptual, institucional y político.

Hoy en día, resulta tentador considerar Saint-Malo como el punto de partida de una trayectoria inevitable. Sin embargo, a finales de 1998, nadie preveía la secuencia exacta que seguiría. El Consejo Europeo de Colonia tuvo lugar en junio de 1999, y el de Helsinki en diciembre del mismo año, este último con el objetivo principal de alcanzar los sesenta mil efectivos. A continuación, se promulgó la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), institucionalizada en 2003, y su transformación en la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) con el Tratado de Lisboa. Posteriormente, se publicaron la Estrategia Global de 2016, la Cooperación Estructurada Permanente, lanzada en 2017, el Fondo Europeo de Defensa en 2018 y la Brújula Estratégica en 2022. Finalmente, el Libro Blanco sobre la Defensa Europea: Preparación 2030, presentado por Kaja Kallas y Andrius Kubilius en marzo de 2025 (Comisión Europea, 2025). Saint-Malo fue una promesa que tardó mucho en cumplirse, pero cuyo significado nunca ha desaparecido del vocabulario europeo.

Hay algo sintomático en el origen marítimo de la expresión. En la geografía política europea, el mar es a la vez frontera y puente, punto de partida y línea de defensa. La autonomía estratégica, como el mar, es ambigua: puede separar o unir, puede ser obstáculo o camino. Nada en ella es unívoco. Saint-Malo no declaró una ruptura con la Alianza Atlántica; al contrario, reafirmó que la OTAN seguía siendo el fundamento de la defensa colectiva de sus miembros. Pero insinuó, con un cuidado casi litúrgico, que Europa debía ser capaz de actuar incluso cuando Estados Unidos no quisiera o no pudiera hacerlo. Esta insinuación, irrelevante en el contexto complaciente de la posguerra fría, se convertiría, poco más de un cuarto de siglo después, en el tema central de la política exterior europea.

Hoy, en mayo de 2026, este libro se escribe en un momento en que esa insinuación se ha convertido en una emergencia. El regreso de Donald Trump a la Casa Blanca en enero de 2025, la prolongada guerra en Ucrania y el giro proteccionista en la economía global se ven agravados por la fractura tecnológica entre Estados Unidos y China, la militarización del espacio y la creciente instrumentalización de cadenas de valor críticas....

Ein Wort, das aus dem Meer kam.

Manche politische Ausdrücke finden ihren Weg in den öffentlichen Sprachgebrauch langsam und fast still durch die Archive, andere wiederum entstehen an einem bestimmten Ort, einem bestimmten Datum, einem Handschlag, der sich später als historisch erweisen wird. Die strategische Autonomie Europas gehört zu dieser zweiten Kategorie. Symbolisch wurde sie am Meer geboren: im befestigten Hafen von Saint-Malo, im äußersten Norden der Bretagne, an einem kalten Wochenende im Dezember 1998. Dort trafen sich der französische Präsident Jacques Chirac und der britische Premierminister Tony Blair, um erstmals gemeinsam und formell anzuerkennen, dass die Europäische Union die Fähigkeit zu autonomem Handeln besitzen sollte, gestützt auf verlässliche Streitkräfte, die Mittel, über deren Einsatz zu entscheiden, und den Willen, dies auch zu tun, um auf internationale Krisen zu reagieren (CVCE, 1998). In diesem Moment öffneten zwei Länder, die sich historisch in fast allen Fragen der europäischen Verteidigung uneinig waren, einen Spalt der Verständigung. Aus diesem Spalt sollte sich in den folgenden zweieinhalb Jahrzehnten ein ganzes konzeptionelles, institutionelles und politisches Gebilde entwickeln.

Es liegt heute nahe, Saint-Malo als den Beginn einer unausweichlichen Entwicklung zu betrachten. Doch die Wahrheit ist, dass Ende 1998 niemand die genaue Abfolge der Ereignisse vorhersehen konnte. Im Juni 1999 fand der Europäische Rat in Köln statt, im Dezember desselben Jahres der Rat von Helsinki mit seinem Hauptziel von 60.000 Mitarbeitern. Darauf folgte die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), die 2003 institutionalisiert und mit dem Vertrag von Lissabon in eine Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) umgewandelt wurde. Anschließend kamen die Globale Strategie von 2016, die 2017 ins Leben gerufene Ständige Strukturierte Zusammenarbeit, der Europäische Verteidigungsfonds von 2018 und der Strategische Kompass von 2022 hinzu. Schließlich wurde im März 2025 das Weißbuch zur Europäischen Verteidigung – Bereitschaft 2030 von Kaja Kallas und Andrius Kubilius vorgelegt (Europäische Kommission, 2025). Saint-Malo war ein Versprechen, dessen Erfüllung lange dauerte, dessen Bedeutung aber bis heute im europäischen Sprachgebrauch verankert ist.

Die maritime Herkunft des Ausdrucks ist bezeichnend. In der europäischen politischen Geographie ist das Meer zugleich Grenze und Brücke, Ausgangspunkt und Verteidigungslinie. Strategische Autonomie ist wie das Meer ambivalent: Sie kann trennen oder verbinden, Hindernis oder Weg sein. Nichts daran ist eindeutig. Saint-Malo erklärte keinen Bruch mit dem Atlantischen Bündnis; im Gegenteil, es bekräftigte, dass die NATO weiterhin das Fundament der kollektiven Verteidigung ihrer Mitglieder bilde. Doch es deutete mit fast liturgischer Sorgfalt an, dass Europa auch dann handeln können müsse, wenn die Vereinigten Staaten nicht handeln wollten oder konnten. Diese Andeutung, im selbstgefälligen Kontext der Nachkriegszeit irrelevant, sollte kaum mehr als ein Vierteljahrhundert später zum zentralen Thema der europäischen Außenpolitik werden...

Esistono espressioni politiche che entrano nel vocabolario pubblico attraverso la porta degli archivi, lentamente, quasi silenziosamente, e altre che emergono da un luogo specifico, una data, una stretta di mano che in seguito si rivelerà storica. L'autonomia strategica europea appartiene a questa seconda famiglia. È nata, simbolicamente, in riva al mare: nel porto fortificato di Saint-Malo, nell'estremo nord della Bretagna, in un freddo fine settimana di dicembre del 1998. Fu lì che il presidente francese Jacques Chirac e il primo ministro britannico Tony Blair si incontrarono per riconoscere, per la prima volta congiuntamente e formalmente, che l'Unione europea avrebbe dovuto possedere la capacità di agire autonomamente, supportata da forze militari credibili, i mezzi per decidere di impiegarle e la volontà di farlo, al fine di rispondere alle crisi internazionali (CVCE, 1998). In quel momento, due paesi che storicamente erano in disaccordo su quasi tutto nel campo della difesa europea aprirono una breccia di comprensione. Da questa breccia sarebbe emerso, nell'arco di due decenni e mezzo, un intero edificio concettuale, istituzionale e politico.

Oggi è facile guardare a Saint-Malo come al momento inaugurale di una traiettoria inevitabile. Ma la verità è che, alla fine del 1998, nessuno aveva previsto l'esatta sequenza che ne sarebbe seguita. Il Consiglio europeo di Colonia si è tenuto nel giugno del 1999, seguito dal Consiglio di Helsinki nel dicembre dello stesso anno, quest'ultimo con il suo obiettivo principale di sessantamila effettivi. A questo ha fatto seguito la Politica europea di sicurezza e difesa (PESD), istituzionalizzata nel 2003, e la sua trasformazione in Politica comune di sicurezza e difesa (PSDC) con il Trattato di Lisbona. Poi sono arrivate la Strategia globale del 2016, la Cooperazione strutturata permanente lanciata nel 2017, il Fondo europeo di difesa nel 2018 e la Bussola strategica nel 2022. Infine, il Libro bianco sulla difesa europea - Prontezza 2030, presentato da Kaja Kallas e Andrius Kubilius nel marzo 2025 (Commissione europea, 2025). Saint-Malo è stata una promessa che ha impiegato molto tempo a realizzarsi, ma il cui significato non ha mai abbandonato il vocabolario europeo.

C'è qualcosa di sintomatico nell'origine marittima dell'espressione. Nella geografia politica europea, il mare è al contempo confine e ponte, punto di partenza e linea di difesa. L'autonomia strategica, come il mare, è ambigua: può separare o unire, può essere un ostacolo o una via. Nulla in essa è univoco. Saint-Malo non dichiarò una rottura con l'Alleanza Atlantica; al contrario, ribadì che la NATO continuava a essere il fondamento della difesa collettiva dei suoi membri. Ma alluse, con una cura quasi liturgica, alla possibilità per l'Europa di agire anche quando gli Stati Uniti non volevano o non potevano agire. Questo accenno, irrilevante nel contesto compiacente dell'era post-Guerra Fredda, sarebbe diventato, poco più di un quarto di secolo dopo, la questione centrale della politica estera europea.