O Mito dos 3%

Há momentos em que o destino de uma economia inteira se decide num gesto que, no instante em que é praticado, ninguém julga histórico. A noite de Maio de 1981, no Ministério das Finanças francês na rua de Bercy, foi um desses momentos. Pierre Bilger, Director do Orçamento sob o gabinete recém-formado de François Mitterrand, convocou dois funcionários da sua casa — Guy Abeille, jovem economista formado na École Nationale de la Statistique et de l'Administration Économique, e Roland de Villepin — para que lhe entregassem, em menos de vinte e quatro horas, um critério aritmético simples que permitisse opor uma resistência técnica às pressões dos ministros sectoriais por mais despesa pública. O Presidente, eleito havia escassas semanas com um programa de reformas sociais ambicioso, queria poder dizer não com uma autoridade que não fosse pessoal mas científica. Bilger sabia que o Orçamento, dispondo apenas da sua palavra ministerial, perdia sistematicamente as arbitragens contra os ministros do gasto. Era necessário um número.

Os dois economistas — segundo o próprio Abeille confessou trinta e um anos mais tarde, num café da margem esquerda do Sena, ao jornalista do Le Parisien — pegaram numa folha de papel e numa calculadora de bolso, tomaram a projecção do produto interno bruto francês para 1982 que o Institut National de la Statistique et des Études Économiques havia divulgado, dividiram-na pelo défice previsível de cem mil milhões de francos, observaram que a razão ficava perto de três por cento, arredondaram, e escreveram. Em menos de uma hora estava feito. O ratio assim obtido tinha, segundo o seu próprio criador, dupla virtude: era simples de comunicar — mesmo a ministros de fraca cultura económica, ironizaria mais tarde — e sugeria, pela sua aparente modéstia, uma disciplina austera sem ser draconiana. Não havia atrás dele qualquer modelo, qualquer ensaio empírico, qualquer teste de sensibilidade, qualquer reflexão sobre o ciclo económico ou sobre a sustentabilidade da dívida. Era o que Abeille, com a candura desarmante de quem nada tem a perder por dizer a verdade, chamou anos depois um chiffon de papier — um pano de papel.

Esse pano de papel viajaria onze anos depois, na bagagem das delegações francesas, até à pequena cidade neerlandesa de Maastricht, onde os chefes de Estado e de Governo dos doze membros da Comunidade Económica Europeia negociavam o tratado que daria à luz a União Económica e Monetária. Foi então o Ministro francês das Finanças, Jean-Claude Trichet — futuro Presidente do Banco Central Europeu —, quem invocou perante os parceiros a experiência feliz da regra dos três por cento em França para a propor como critério de convergência. A Alemanha de Helmut Kohl, que queria garantias de disciplina orçamental para entregar o seu marco à futura moeda comum, aceitou o número e acrescentou-lhe um companheiro: o ratio de sessenta por cento entre dívida e produto, cuja única justificação aritmética é a de que, com um crescimento nominal europeu então projectado em cinco por cento ao ano, três por cento de défice estabilizaria a dívida exactamente em sessenta por cento. Assim, por uma improbabilidade aritmética e por uma negociação política, os dois números entraram, em Fevereiro de 1992, no artigo 104.º C do Tratado da União Europeia, hoje artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

A partir daquele dia, três décadas de governos europeus passaram a justificar perante os seus eleitorados decisões orçamentais de altíssima consequência — cortes em hospitais, congelamentos de pensões, fechos de escolas, adiamentos de obras públicas,..

This work analyzes, from a scientific-technical and historiographical perspective, the genesis, nature, and impact of the so-called three percent rule—the quantitative limit on the public deficit enshrined in Article 126 of the Treaty on the Functioning of the European Union and the Stability and Growth Pact. The investigation begins with the recognition, now documented by primary sources and a vast body of academic literature, that the three percent figure was effectively conceived in May 1981 by two officials from the French Budget Directorate—Guy Abeille and Roland de Villepin—at the direct request of François Mitterrand's delegation, without any underlying economic modeling, in a process that did not last more than an hour. The book shows that this conventional origin, far from being anecdotal, has structurally conditioned European budgetary choices for more than three decades and contains within itself a systematic asymmetry: the rule pushes adjustment towards public investment, which is more politically compressible, and spares current consumption, which is more protected by organized interests. The analysis draws on recent literature on debt sustainability (Blanchard 2019, 2022, 2023), fiscal multipliers in recessions (Blanchard and Leigh 2013, IMF 2012), the political economy of consolidations (Alesina, Favero, and Giavazzi 2019), the institutional fragility of the eurozone (De Grauwe 2013, 2022), and the lack of justification for the three and sixty percent thresholds (Priewe 2020). In-depth case studies—Portugal, Italy, Spain, Greece, Germany—allow us to examine how the rule operates in practice in different positions within the common monetary architecture. It concludes with a proposal for revising the European fiscal framework based on three pillars: the accounting discrimination of productive investment according to a golden rule; the replacement of fixed thresholds with differentiated structural trajectories; and the establishment of a federal fiscal capacity for countercyclical stabilization. The reform of the 2024 Stability and Growth Pact, with its transition to medium-term national plans based on net expenditure, is analyzed as an important but insufficient step, given that it leaves the original reference values intact.

Keywords:

European fiscal policy · three percent rule · Stability and Growth Pact · public investment · debt sustainability · fiscal multipliers · austerity · eurozone · Maastricht · Guy Abeille · golden rule · economic governance · Mario Draghi · 2024 reform · Portugal